Липецкая газета. 2017 г. (г. Липецк)

ОФИЦИАЛЬНЫЙ ОТДЕЛ № 123 /25501/28 ИЮНЯ 2017 ЛИПЕЦКАЯ ГАЗЕТА 5 Окончание на 6-й стр. Постановление восьмой сессии Липецкого областного Совета депутатов шестого созыва № 273-пс от 08.06.2017, г. Липецк О Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области за 2016 год Заслушав доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Липец- кой области за 2016 год, учитывая решение комитета Липецкого областного Совета депутатов по законодательству и правовым вопросам, руководствуясь пунктом 3 ста- тьи 30 Устава Липецкой области Российской Федерации, Липецкий областной Совет депутатов постановляет: 1. Принять к сведению доклад о деятельности Уполномоченного по правам чело- века в Липецкой области за 2016 год. 2. В соответствии со статьей 25 Закона Липецкой области «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области» доклад Уполномоченного по правам человека в Липецкой области за 2016 год опубликовать в областной газете «Липецкая газета». 3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия. Председатель областного Совета депутатов П. ПУТИЛИН ВВЕДЕНИЕ В соответствии со ст. 28 Закона Липецкой области от 27 августа 2001 г. № 155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области» Уполномоченным еже- годно готовится доклад, отражающий актуальные вопросы реализации конституционных прав и свобод жителей Липецкой области. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области в 2016 году основан на анализе фактов, изложенных в жалобах и обращениях граждан. Использованы материалы заседания администрации Липецкой области «Об итогах со- циально-экономического развития Липецкой области в 2016 году и задачах на 2017 год», материалы коллегий, итоговых совещаний подразделений администрации Липецкой области, территориальных федеральных органов, Гражданского форума, Общественной палаты, НКО, публикации в центральной и местной печати, электронных СМИ, материа- лы социологических исследований ведущих российских агентств, а также информация, полученная из других источников, в том числе государственных и муниципальных орга- нов, общественных организаций. В документе содержатся количественные и качествен- ные характеристики обращений граждан в аппарат Уполномоченного, информация о не- гативных социально-экономических факторах, которые влекут нарушение прав человека, а также мерах, принятых Уполномоченным по их восстановлению. Настоящий доклад во многом носит экспериментальный характер. Несмотря на то, что предыдущие доклады Уполномоченного по правам человека получили положи- тельную оценку депутатов областного Совета, коллег из других регионов, ученых, за- нимающихся правовой и социальной проблематикой, мы продолжаем искать наиболее оптимальную форму доклада, которая могла бы в полной мере отразить происходящие в регионе и обществе процессы с точки зрения защиты прав человека. В то же время стре- мимся к тому, чтобы документ не был перегружен цифрами и информацией. В представленном докладе сделана попытка уйти от частных случаев и сосредото- читься на стратегических проблемах жизни общества. Не претендуя на всеобъемлющий анализ ситуации в области прав человека, мы поставили перед собой цель объективно изложить проблемы, характеризующие состояние (реализацию) прав человека в Липец- кой области, показать механизм работы Уполномоченного по правам человека, огласить рекомендации в сфере защиты прав человека. Социально-экономическое положение в РФ и Липецкой области и его влияние на защиту прав человека Ретроспектива 2016 года при ее анализе в контексте генерализации событий оста- вила противоречивую картину. С одной стороны, экономика не была подвержена та- кому резкому падению, как в предыдущие два года, результаты прошедших выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ позволили сохранить сложивший- ся спектр политического ландшафта страны, к счастью, обошлось и без глобальных природных, антропо-техногенных катастроф. Хотя, конечно, потери, болезненные для общества, были, как, например, гибель в авиационной катастрофе Доктора Лизы, жур- налистов, артистов ансамбля песни и пляски Российской армии им. А.В. Александрова и гибель детей в лагере в Карелии… С другой стороны, слишком велика была инертность негативных экономических и социальных процессов прошлых лет, чтобы даже с осторожным оптимизмом смотреть в будущее: росла бедность, несмотря на заявленный режим максимальной открытости и конкурентности выборов, общественный скептицизм в отношении процедур и принци- пов формирования органов власти остался достаточно высоким (ему способствовали и «сигналы» из некоторых регионов), а впереди — президентские выборы. Нет понимания и в дальнейшей стратегии развития нашего государства — как не допустить повторения ситуации, в которой страна регулярно оказывается за последние двадцать пять лет: ва- лютный «провал» рубля, экономический кризис, падение качества жизни граждан и т.д. По итогам года для многих остается неясным, действительно ли мы достигли «дна» кризиса или эта возникшая «стабилизация» только прелюдия перед новой бездной… Как тут не вспомнить хрестоматийную притчу об оптимистах, которые всегда утверж- дают, что «стакан наполовину полон» в споре с пессимистами, для которых всегда «ста- кан наполовину пуст». От того, какой путь адаптации к новой реальности выберут граждане и общество в целом, зависит, в какой стране мы будем жить через несколько лет или даже десятиле- тий. Роль государства сейчас именно в том, чтобы не допустить раскола общества по оси «бедные — богатые» или «элита — простые граждане». Сейчас люди особенно остро реагируют на любую несправедливость: нарушение закона, коррупция и т.п. Кризис, так или иначе, затронул все слои населения. По статистике бедных в России уже около 22,7 млн. человек, причем это бедность трагическая — с доходами ниже про- житочного минимума, на грани выживания. Как показало исследование Росстата «Доходы, расходы и потребление домашних хо- зяйств», 12,7% жителей Липецкой области денег на покупку продуктов питания хватает, но приобретать одежду и вносить коммунальные платежи для них затруднительно. Доля семей, которым хватает средств на еду и одежду, хотя им сложно приобретать товары длительного пользования, — 53,5%. У 33,6% хватает доходов на еду, одежду, товары длительного пользования, но они не могут приобрести квартиру, дачу, автомобиль. Се- мей, которым хватает средств на все, что они считают нужным приобрести, в Липецкой области не оказалось. Эти данные корреспондируются с выводами исследования Финансового универси- тета при Правительстве РФ, посвященного качеству жизни в городах России. Липецк попал в десятку городов-аутсайдеров, где индекс качества жизни по итогам 2016 года оказался одним из самых низких. Среди других городов с низким качеством жизни — Махачкала, Тольятти, Волгоград, Омск, Саратов, Астрахань, Ярославль, Ростов-на- Дону, Самара. Высокое качество жизни отмечено в Тюмени, Грозном, Казани, Санкт- Петербурге, Томске, Краснодаре, Набережных Челнах, Москве, Новосибирске, Екате- ринбурге. И в тоже время, по исследованиям экспертов журнала «Профиль» (данные Росстата) рейтинга доли неимущего населения регионов России, Липецкая область попала в пя- терку самых благополучных регионов. Согласно проведенному РАНХиГС мониторингу «Социально-экономическое положе- ние и самочувствие населения», за последние два года реальные располагаемые денеж- ные доходы населения России снизились на 12,3%, заработная плата — на 8,7%, размер назначенных пенсий — на 7%. Численность россиян, которых все еще не затронули экономические проблемы страны, составила всего 7-8%, количество пострадавших от кризиса — уже 75%, при- чем 31% из них уверены, что пострадали очень сильно. В 44 регионах страны от 10 до 20% населения испытывают трудности с оплатой коммунальных счетов из-за их роста и падения доходов. Те же 10-20% жителей 37 российских регионов отказались от покупки рекомендованных врачом неотложных лекарств, потому что опять-таки расходы превы- шают доходы. Россияне резко сократили потребление мяса, рыбы, молочных продуктов и саха- ра, что объясняется ростом цен и падением доходов населения. С 2013 по 2015 год по сравнению с предыдущим периодом каждый россиянин стал употреблять мяса меньше на два килограмма, рыбы — на пять килограммов, молока и молочных продуктов — на девять килограммов, сахара — на один килограмм. Люди все чаще переходят на сурро- гатные эрзац-продукты, что в будущем неизбежно скажется на их здоровье. Данная тен- денция также объясняется ростом цен и падением доходов населения. Как показал проведенный в 2016 году Высшей школой экономики (данные ВЦИОМ) мониторинг экономического благосостояния и социального самочувствия граждан, самый высокий риск увеличения «субъективной» бедности — затруднений при покупке продовольствия и одежды — наблюдался среди пенсионеров (26% считали свое мате- риальное положение плохим или очень плохим), людей без высшего образования (24%) и жителей сел (22% в среднем за год и 26-27% в третьем квартале). В тех же группах респондентов значительные трудности с покупкой еды и одежды испытывали 54%, 46% и 45% соответственно. В целом «экономить» начали все слои населения, однако в среде богатых расходы на еду сократили 27%, а среди бедных — 63%. Экономит на образовании каждый пятый из малообеспеченных и лишь 8% богатых, на лекарствах и медицинских услугах — 32% и 12% соответственно. Последние пункты — это то, что называется «инвестициями в человеческий капитал». Их сокращение тяжело и больно отзовется в ближайшем и от- даленном будущем. Такое положение дел, безусловно, обостряет и социальное расслоение в обществе: немногочисленные богатые семьи сохраняют высокий уровень жизни и потребления, в то время как растет число бедных сограждан и их нищета. Исследователи с тревогой отмечают, что малообеспеченные россияне намного тяжелее адаптируются к кризису, испытывают весь спектр негативных чувств — от апатии до агрессии. Например, 30% россиян считают, что могут увеличить доходы или повысить свой уровень жизни толь- ко при нарушении закона — это следует из опроса, который провел Центр социально- политического мониторинга РАНХиГС. Число респондентов, придерживающихся такой точки зрения, зависит от их благосостояния, указывают эксперты, — чем хуже матери- альное положение, тем выше уверенность в необходимости нарушать законы для его улучшения (среди людей с низким достатком таковых уже 52%!). На первом месте у россиян сегодня страх бедности, тревога, вызванная ростом цен, падением доходов и угрозой безработицы, однако следом неизменно идет проблема социального расслоения на богатых и бедных, несправедливого распределения дохо- дов. Кроме того, для общества важно не только бороться с неравенством, но и держать работающими социальные лифты: наличие действующих социальных лифтов повышает терпимость к неравенству. Однако и здесь социальная механика испытывает серьезные трудности из-за коррупции, кумовства, отсутствия прозрачных и доступных процедур. Запрос общества на справедливость (а значит, и признание того, что она сегодня в де- фиците) становится все более очевиден. Руководство страны понимает, что охвативший страну кризис носит системный характер, и его главные причины находятся внутри сложившейся модели российского государства. В своем Послании 2016 года Президент РФ В.В. Путин заявил: «Справедливость не в уравниловке, а в расширении свободы, создании условий для труда, который приносит уважение, достаток и успех. Несправедливо то, что ограничивает возможности, ухудша- ет права людей». Председатель правительства РФ Д.А. Медведев на Международном инвестиционном форуме в г. Сочи констатировал, что низкая эффективность системы государственного управления — один из ключевых факторов, который сдерживает развитие страны. «Се- годня в России существует запрос на реальное изменение экономической и социальной среды. Ну а задача власти — на все это ответить по возможности быстро и результатив- но… за каждым неудачным, непродуманным или затянутым решением стоят люди, их судьбы, их жизнь, идет ли речь об открытии нового бизнеса или просто о выдаче какой- то элементарной справки, о принятии новых законов или об элементарном разрешении на перепланировку квартиры. Идеи, которые могли бы двинуть страну вперед в самых разных областях, просто разбиваются об административные стены, а законы, которые принимаются, нередко не работают в должной мере…», — заявил Медведев. Одной из главных мер, направленных на преодоление кризисных явлений и повы- шение качества жизни, руководство страны по-прежнему считает выполнение «майских указов», подписанных президентом В.В. Путиным 7 мая 2012 года, которые должны вы- полняться не на бумаге, а на деле. Президент РФ заявил, что «оценивать результаты проделанной работы надо не по количеству снятых с контроля поручений или по объему написанных отчетов — это у нас делать умеют, научились. Люди должны почувствовать реальные перемены к лучшему… Необходимо улучшать качество жизни людей и в больших, и в малых городах, и в сель- ской местности… не бюрократический, а именно гражданский контроль за выполнением указов доказал, безусловно, свою эффективность и востребованность, стал примером подлинного партнерства государства и общества в реализации стратегии развития стра- ны». И здесь, справедливости ради, надо сказать, что исполнение «майских указов» явля- ется приоритетом внутренней политики Липецкой области. По достигнутым реальным показателям наш регион — один из лидеров в стране. Государство должно обеспечивать хотя бы минимум социальных благ: гарантировать каждому работу, доступное и качественное здравоохранение, определенный уровень со- циальной инфраструктуры. Проблемы исполнения государством социальных гарантий порождают ощущение несправедливости. От обиды до напряженности один шаг, и эта напряженность в обществе уже велика. Главный вывод, который делает Правительство из нынешнего кризиса, достаточно революционный — он заключается в том, что сегодня конкурируют не столько продукты и услуги, сколько модели управления. Для ослабления возникающих противоречий и пере- хода от конфронтации к сотрудничеству, развитию доверия органам власти необходимо как можно шире привлекать к решению государственных задач гражданское общество. В послании Федеральному Собранию 2016 года Президент РФ В.В. Путин указал: «Поручаю правительству совместно с законодателями завершить формирование чет- кой правовой базы деятельности НКО — исполнителей общественно-полезных услуг, не нагородив дополнительных бюрократических барьеров. Нужно ценить взыскательную, Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области за 2016 год заинтересованную, деятельную позицию граждан… Хочу обратиться ко многим из вас: не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога — идти навстречу, честно и от- крыто разговаривать с людьми, поддерживать их инициативы». Одними из существенных юридических новаций 2016 года, призванных улучшить качество управления и защитить права граждан, стали поправки в Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Эти поправки вступили в силу 1 января 2017 года. И касаются они как простых граждан, так и юридических лиц. Новым законом предусматривается, что заявления о компенсациях за неисполнение органами власти в разумный срок судебных решений станут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды. Выбор суда будет зависеть от статуса за- явителя. Иски к госорганам, муниципалитетам и отдельным чиновникам могут быть поданы до окончания производства по исполнению судебного акта. С двумя «но». Не раньше шести месяцев «со дня истечения срока, установленного законом для исполнения судебного акта» или не позднее, чем через полгода со дня окончания производства по исполнению судебного акта. Принятые правовые нормы стали логичным продолжением ранее вступившего в силу закона, который обязал платить компенсацию истцу, если суд затягивает сроки рассмо- трения его дела (Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судеб- ного акта в разумный срок»), и Кодекса об административном судопроизводстве. Рассматривая данную юридическую новацию как безусловно положительный фактор улучшения системы управления в стране, необходимо отметить, что граждане все актив- нее и успешнее защищают свои права, в том числе в судебных инстанциях. По данным Судебного департамента при Верховном суде России за первое полу- годие 2016 года — с начала действия Кодекса об административном судопроизводстве — суды рассмотрели 64 тысячи административных исков, поданных гражданами страны. Ответчиками были федеральные ведомства, отдельные должностные лица, местные власти и т.п. В 40 тысячах дел иски граждан были удовлетворены. Согласно статистике, чаще всего проигрывают дела гражданам главы субъектов федерации и региональные правительства. Высшие исполнительные органы власти субъектов РФ выступали ответ- чиками 2063 раза. И в 1927 делах требования истцов были удовлетворены. Что касается обжалования норм законодательства и ведомственных правовых ак- тов, из 44 исков об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти истцы добились победы в 11 случаях. 950 раз граждане оспари- вали нормативные правовые акты региональных властей и 511 раз убеждали суд в своей правоте. Судебная практика показала, что обжаловать инструкции и приказы пытаются люди, недовольные каким-то конкретным решением со ссылкой на данную норму. Однако чаще всего оспариваемые нормы законодательству не противоречат. Вместе с тем долж- ностные лица могут неправильно применить закон, наказать гражданина там, где он не виноват или толковать закон не в интересах гражданина, а исходя из других, например, ведомственно-коррупционных интересов. Но устранять такие ошибки надо в рамках рас- смотрения конкретного дела. То есть проблема не в законах, а в правоприменительной практике, в конкретных исполнителях. На это, кстати, постоянно указывает Верховный суд России в своих решениях по поводу ведомственных приказов. Если же ошибка выяв- ляется в ведомственных нормативно-правовых актах, она оперативно устраняется. Анализ ситуации позволяет сделать вывод, что главная проблема государственного управления сегодня не столько в законах, сколько в кадрах: нам нужно правильно вы- страивать систему организации органов власти, принципы и процедуры работы государ- ственных и муниципальных служащих с гражданами. В последние годы в стране идет оживленная дискуссия об общенациональных цен- ностях. И власть, и общество в острой полемике ищут универсальный вектор развития страны, «образ будущего», который был бы способен объединить для достижения общей цели как государственные и общественные институты, так и активных граждан. Но есть ли в данном случае предмет спора? Нужно ли нам искать абстрактный идеал или изобре- тать именно наш, российский «велосипед»? Или нужно внимательно осмотреться вокруг и понять, что мы уже имеем такую высшую ценность? На взгляд Уполномоченного по правам человека, такая ценность есть (и мы уже не впервые говорим об этом). Это Конституция Российской Федерации. Именно она закла- дывает ценностный системный смысл деятельности всех государственных институтов. Определяет их цели и задачи, а также очерчивает пределы вмешательства в жизнь чело- века и общества. Эти цели, смысл и пределы совпадают с их международным и европейским прочте- нием, потому что они — общечеловеческие, гуманитарные. И поэтому, если мы призна- ем приоритет и нерушимость действующей российской Конституции, у нас нет предмета для спора о ценностях. У нас есть прямая обязанность — выполнять нормы Конституции, которые обладают высшей юридической силой. Именно конституционный универсализм позволяет видеть болевые точки, понимать приоритеты, запросы граждан, принимать решения с учетом этой информации. По данным исследования Всероссийского центра изучения общественного мнения, проведенного в декабре 2016 года, с текстом Конституции сегодня знакомы почти три четверти россиян (72%), 64% из них имеют общее представление о ее основных положе- ниях, а 8% заявили, что знают их хорошо. При этом 26% признались, что совершенно не представляют себе содержания Конституции РФ. Мнения граждан о значимости Основного закона в жизни страны разделились. Так, 34% граждан отмечают, что Конституция играет значительную роль, поддерживает по- рядок в стране, определяет права и свободы граждан. 32% считают, что она играет не- значительную роль, а 27% — что вообще никакой роли не играет, поскольку в реальности ее положения не исполняются. При этом многие участники опроса отмечают важность прав и свобод, провозгла- шенных Конституцией. Социологи спросили, какие из них представляются наиболее важными для граждан лично. Первые строчки в рейтинге заняли право на охрану здоровья (49%), жизнь (46%), жилище (46%), труд (44%). Кроме того, зафиксирован заметный рост значимости права на образование: его рейтинг поднялся с 23% в 2003 году до 44% в 2016. Свободу мысли и слова ценят 29%. При этом важность права избирать и быть из- бранным отметили лишь 13% респондентов, права на участие в общественной и полити- ческой жизни — 10%. Социологи также попросили граждан оценить, какие из основных прав и свобод чаще всего нарушаются. На первом месте и здесь право на охрану здоровья — треть ре- спондентов (34%) считают, что оно не соблюдается чаще всего. В число наиболее часто нарушаемых положений Конституции вошли также право на труд (30%), жилище (29%), социальное обеспечение (28%), защиту своих прав и свобод, включая судебную защиту (26%). Именно на устранение этих нарушений и необходимо в первую очередь направлять усилия власти и общества. ПРОБЛЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОВАЦИЙ В РАБОТЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ Фактически экспериментальные в силу своей правовой новизны законы, регулиру- ющие компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ, и законы об Уполномо- ченных по правам человека в субъектах РФ, в том числе и областной закон «Об Уполно- моченном по правам человека в Липецкой области», до сих пор продолжают изменяться как в положительную, так и в отрицательную сторону. Главной законодательной проблемой является отсутствие работы по приведению в соответствие федерального законодательства и некоторых положений, предусмотрен- ных региональными законами об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ. Вносимые из-за этого на местном уровне корректировки в законодательство не учиты- вают ни специфику должности Уполномоченного по правам человека, ни особенности процедур его работы, что в свою очередь создает противоречивость в регламентации его действий, а иногда и просто теряется здравый смысл. Так, в 2011 году по представлению прокуратуры из ст. 10 закона Липецкой области № 155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области», несмотря на возражения Уполномоченного по правам человека Липецкой области, было изъято по- ложение о политической нейтральности Уполномоченного по правам человека, так как отсутствовала норма в федеральном законодательстве (для Уполномоченного по правам человека в РФ она была, а про региональных омбудсменов федеральный законодатель просто забыл). Однако на встрече с правозащитниками в декабре 2012 года Президент РФ В.В. Путин прямо заявил, что региональные уполномоченные по правам человека обязательно должны быть политически нейтральными и независимыми фигурами. Толь- ко после этого были внесены изменения в федеральное, а затем и в региональное зако- нодательство. Похожая ситуация сложилась и в 2016 году, когда специально расписанная в законе процедура рассмотрения обращений граждан к Уполномоченным по правам человека в Липецкой области также по представлению прокуратуры Липецкой области была за- менена ссылкой на то, что Уполномоченный по правам человека (как и другие государ- ственные органы) рассматривает обращения граждан в соответствии с федеральным за- коном «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Общеизвестно, что аксиомой наихудшей законодательной конструкции является наличие в законе ссылки на другой закон, имеются и некоторые отличия в по- рядке рассмотрения обращений между Уполномоченным по правам человека и другими государственными органами, на что, как представляется, авторы поправки не обратили должного внимания. В частности, региональный уполномоченный ранее был вправе отказать заявителям в приеме жалобы к рассмотрению в случае, если жалоба подана с нарушением уста- новленного законом срока и необходимых документов, что было достаточно разумно. Как можно установить нарушение прав гражданина, если прошли все сроки давности и нет документов, исходя из которых можно установить нарушение? При этом отказ уполномоченного по правам человека в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивированным, но он не подлежал обжалованию. Кроме того, передать жалобу по подведомственности в другой орган региональный уполномоченный по правам человека был вправе в течение 10 дней после ее получения, что тоже логично, так как уполномо- ченный не является «пересылочным органом» по подведомственности, а, прежде всего, устанавливает факт нарушения прав граждан. Для этого нужно, естественно, больше времени, и лишь убедившись, что затрагиваемый вопрос решается только в практиче- ской плоскости отраслевого учреждения, передает обращение по подведомственности, в то время как согласно части 4 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотре- ния обращений граждан Российской Федерации» на это отводится 7 дней. Ограничен и предельный срок рассмотрения обращения гражданина — он составляет 60 дней. Хотя в практике Уполномоченного были случаи, когда для восстановления прав человека требо- вался и более длительный период времени. Расхождения по срокам, а также процедурам дали повод для разговоров о неко- тором несоответствии региональных законов об уполномоченном по правам человека Федеральному закону № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Рос- сийской Федерации». Вызывает удивление и то, что «новации» были внесены в наш закон спустя десять лет (!) со времени начала действия Федерального закона «О порядке рассмотрения об- ращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ. Между тем в десятках других субъектов РФ и по сию пору продолжают действовать региональные законы об уполномоченном по правам человека в той редакции, которая была и у нас до указанных «новелл». Так же как крайне негативный фактор необходимо отметить, что подобные законо- дательные изменения принимались тогда, когда должность Уполномоченного по правам человека в Липецкой области была вакантна и никаких профессиональных консультаций по смыслу предлагаемых законодательных нововведений не проводилось. Мнение Упол- номоченного не было учтено. О том, что работа Уполномоченного по правам человека имеет свою специфику, от- личную от других государственных органов, неоднократно указывалось на федеральных конференциях и совещаниях, посвященных работе с обращениями граждан. Не случайно специальная процедура рассмотрения обращения граждан установлена и в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», который в свое время был принят за основу при разработке соответствующего за- кона Липецкой области. И эта процедура остается неизменной. В большинстве определений, вынесенных в связи с оспариванием норм региональ- ных законов об уполномоченном по правам человека (например, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2008 года (Дело № 1-Г08-57), касающееся закона Архангельской области «Об Уполномоченном по пра- вам человека в Архангельской области», определения СК ВС РФ от 26 сентября 2007 года по делу № 3-Г07-17, от 17 октября 2007 года по делу № 74-Г07-16, от 27 августа 2008 г. по делу № 1-Г08-57), Верховный Суд Российской Федерации стоит на точке зрения, согласно которой процедура рассмотрения обращений, закрепленная в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не должна распространяться на регионального Уполномоченного по правам человека. Позиция Верховного Суда базируется на следующих аргументах: 1. Учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является правом, а не обязанностью субъекта РФ, и каждый из субъектов РФ по своему усмотрению пользуется принадлежащими ему правами, вправе принять соответствующий закон и вправе его отменить. При этом действующее законодательство Российской Федерации не содержит нормативных правовых актов, устанавливающих конкретные требования к со- держанию принимаемых субъектами РФ законов, регулирующих деятельность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Таким образом, законодатель был вправе по указанному вопросу осуще- ствить собственное правовое регулирование путем принятия оспариваемого закона, устанавливающего оспариваемые прокурором положения о порядке подачи жалоб и их рассмотрения уполномоченным по правам человека. 2. Уполномоченный по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, не отменяет и не влечет за со- бой пересмотра компетенции иных органов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина, то есть действует субсидиарно, и его решения носят исключительно рекомендательный характер. 3. Должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ не подпадает под понятие «должностное лицо», употребляемое в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (см., к примеру, Определение СК ВС РФ от 26 сентября 2007 года по делу № 3-Г07- 17). Что касается позиции Конституционного Суда Российской Федерации, на которую также ссылаются, как на основание для изменения процедуры рассмотрения обращений граждан в законе «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области», то и в ее реализации требуется внимательный подход, прежде всего исходя из смысла и логи- ки процедур соблюдения и защиты прав человека, а не «мертвой» формальности. Итак, 18 июля 2012 года Конституционный Суд РФ принял Постановление от 18 июля 2012 года № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 ста- тьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области, в котором отметил, что право объединений граждан (в том числе юридических лиц) обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установлен- ного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государ- ственные органы и органы местного самоуправления (вытекает из принципа равенства и справедливости, заложенного статьями 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции РФ) и сделал вывод, что некоторые оспариваемые положения Федерального закона «О по- рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не соответствуют Конституции РФ. На этом основании суд посчитал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование соответствующие изменения, чтобы исправить ситуацию. Во исполнение постановления Конституционного Суда Правительство РФ разрабо- тало и в декабре 2012 года внесло в Государственную Думу соответствующий законо- проект, принятый Думой как Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных право- нарушениях и статью 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»«, который вступил в силу 19.05.2013 г. Статья 1 За- кона об обращениях граждан была дополнена частью 4, а часть 1 статьи 2 изложена по- новому. В результате: — обращения объединений граждан (в т.ч. юридических лиц) теперь должны рассма- триваться в том же порядке, какой прежде был предусмотрен этим законом только для обращений граждан; — предусмотренный Законом порядок рассмотрения обращений теперь должен соблюдаться не только органами госвласти и местного самоуправления, но и уч- реждениями/организациями, осуществляющими публично значимые функции. Конституционный Суд также отметил, что согласно пункту 3 статьи 26.11 Федераль- ного закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта РФ, государственные учреждения субъекта РФ и другие организации. Все эти организации при работе с обращениями граждан теперь обязаны исполнять требования закона по рассмотрению обращений граждан, «поскольку на такие органи- зации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования». Возможно, Уполномоченный по правам человека в Липецкой области как государ- ственный орган в данном определении входит в контекст понятия «другие организации». Однако он как раз и был создан для того, чтобы рассматривать обращения граждан в пределах установленной для него законодателем компетенции. Только рассматривались эти обращения по специальной процедуре, учитывающей специфику работы омбудсме- на, которая существенно отличается от работы других государственных органов и уста- новленной в том числе и в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». И, кстати, нет ни одного документа, в ко- тором говорилось бы о несоответствии процедур, установленных этим законом при рас- смотрении обращений граждан, с процедурами, определенными Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Изучение действующего российского законодательства показало, что понятие «пу- блично значимые функции» в нем четко не определено. Оно упоминается только в самом Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и в соот- ветствующей статье КоАП РФ. Нет в действующем законодательстве определения и для понятия «публичная функция». У нас, к сожалению, часто так бывает, что термин исполь- зуется в научных работах и в практической деятельности, при этом четкого толкования его в законодательстве нет. В итоге вопрос о том, какие именно организации подпадают теперь под действие Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, остается от- крытым, и он, несомненно, станет еще поводом для многочисленных судебных разбира- тельств. В журнале Академии Генеральной прокуратуры РФ «Криминалист» № 2 (15) 2014 года, в статье сотрудника прокуратуры Волгоградской области Т.В. Занина «Проблема соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции», указано, что «публично-значимой функцией является осуществление полномочий, эко- номически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами , их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями». Как уже говорилось ранее, Уполномоченный не обладает властно-распорядительны- ми полномочиями, его документы носят исключительно рекомендательно-констатиру- ющий характер, следовательно, если исходить из указанного определения, то выходит, что и «публично значимой функцией», в том смысле, понимание которой закладывается в закон, Уполномоченный по правам человека не обладает. Нет Уполномоченного по правам человека и в списке субъектов, которые фигуриро- вали в Постановлениях Конституционного Суда РФ как выполняющие «публично значи- мую функцию» (нотариусы, адвокаты, политические партии, избирательные комиссии, третейские суды, саморегулируемые организации и т.д.). Снова возвращаясь к Постановлению Конституционного Суда от 18 июля 2012 года № 19-П, еще раз хотим обратить внимание, что в п. 3 суд указал, что «Федеральному законодателю надлежит — исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления — урегулировать порядок рассмотрения обраще- ний объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государ- ственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично зна- чимые функции». То есть данное определение — прямое руководство к действию и для совершенствования законодательства, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с учетом его специфики. Чтобы не возникало соблазнов «причесать всех под одну гребенку», что и произошло в нашем случае. В сложившейся ситуации представляется крайне важным принять федеральный за- кон «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ», устанавливающий основы деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в том числе в части рассмотрения обращений. Фактически такое пожелание было высказано и в Определе- нии Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2007 года № 3-Г07-17, в котором содержится следующее: «До принятия Федерального за- кона об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации Республика Коми как субъект Российской Федерации обладает всей полнотой вла- сти в регулировании вопросов назначения на должность и освобождения от долж- ности Уполномоченного по правам человека в Республике Коми, его компетенции, организационных форм и условий деятельности». Проведенный анализ показывает, что изменения, внесенные в закон №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области», являются несвоевремен- ными и негативными, так как любая отсылочная норма в законе только ухудшает закон, внесенные изменения не учитывают специфику работы омбудсмена и его компетенцию. СТАТИСТИКА И СОЦИОЛОГИЯ ОБРАЩЕНИЙ В 2016 году к Уполномоченному по правам человека поступило 356 обращений граж- дан, из них 75 письменных и 281 устное. В 2015 году таких обращений было больше при- мерно на 25%. Число обращений граждан сокращается третий год. Казалось бы, падение существенное. Но в 2016 году должность Уполномоченного по правам человека в Липецкой области 9 месяцев была вакантна, что не могло не ска- заться на количестве обращений. Ведь институт Уполномоченного по правам человека в высшей степени персонифицированная структура. Как уже указывалось в докладах, динамика количества обращений к Уполномочен- ному носит не линейный, а циклический характер и зависит от множества внешних и внутренних факторов, анализ которых также достаточно подробно давался в докладах Уполномоченного прошедших лет. И в этом смысле гораздо интереснее не абстрактные абсолютные цифры обраще- ний, а качественные характеристики поступивших жалоб, их содержательная часть. Основой аналитической работы является объективность и принципиальная позиция в том, что нельзя «надувать мыльные пузыри» в статистике, искусственно форсировать рост числа обращений. Все эти годы нашей главной задачей было показать реальную картину состояния работы в сфере защиты прав человека в Липецкой области без вы- годных корректировок и популизма. Работа Уполномоченного по правам человека носит не массовый, а «штучный» ха- рактер, ведь он не заменяет, а дополняет существующие процедуры и средства защиты