Липецкая газета. 2016 г. (г. Липецк)

«Мы должны больше думать о покупателях общественных услуг» В этом убежден начальник областного управления по контролю и регулированию контрактной системы в сфере закупок Эдуард Зубков Сегодняшний выпуск «Финансового вестника» полностью посвящен развитию системы государственных закупок. Об их экономическом и социальном смысле с точки зрения потребителя общественных услуг, о развитии конкурентоспособного регионального рынка, о профессиона- лизме и социальной ответственности мы беседуем с руководителем про- фильного регионального управления Эдуардом ЗУБКОВЫМ. «Юбилейный» год —ЭдуардИгоревич, выне первый год занимаетесь развитием системы госзакупок внашейобласти. Каковы, на ваш взгляд, состояние и перспек- тивы этой системы? —Прежде чем ответить на постав- ленный вопрос, хочу поблагодарить «Липецкую газету» за интерес к данной теме. Безусловно, сфера гос- закупок остается зонойповышенного внимания со стороны гражданского общества. Поэтому не могу не от- метить тот факт, что нынешний год для неё юбилейный. С января 2006 года вступил в силу федеральный закон о закупках 94-ФЗ, в продол- жение которого с января 2014 года появились новые правила закупок уже в рамках другого федерального закона — 44-ФЗ. — Значит, можно подвести итоги десятилетия? —Я бы хотел уйти от привычных штампов и попробовать посмотреть на данную сферу больше с точки зрения понимания госзакупок как совокупности последовательных событий, важных именно для по- требителя общественных услуг в контексте деятельности организаций социальной сферы, а не как изолиро- ванный процесс в границах единых федеральных закупочных правил, регламентированных сегодня для всех его участников. Сегодня очень много разнообраз- ных суждений о том, как должны осуществляться закупки для госу- дарственных нужд. Каждый отста- ивает свое мнение как единственно правильное. К примеру, в конце прошлого месяца в главном научном экономическом органе страны — Институте экономики Российской академии наук — состоялось первое совещание по вопросу подготовки доклада о стратегии экономического развития страны на период до 2030 года. По приглашению института я принял участие в этом совещании в качестве эксперта и был включен в со- став участников подготовки доклада. В ходе состоявшегося разговора прозвучало немало интересных оце- нок и суждений, касающихся раз- вития системы госзакупок. В частности, высказывалась мысль о том, что сегодня наблюда- ется колоссальный разрыв между теми, кто планирует развитие, и теми, кто должен реализовывать все это на практике. В то же время стала очевидной еще одна истина: если мы хотим что-то хорошее полу- чить послезавтра, причем неважно, в каких процессах экономического развития, то наше сегодня и завтра очень сильно должны отличаться от той деятельности, которуюмы с вами осуществляли вчера. Это непрелож- ные законы диалектики. Поэтому я бы образно сказал так: нам всем нужно другое утро. Но вначале необходимо задать- ся одним простым вопросом: что нужно каждому из тех, кто имеет отношение к сфере государственных закупок? Ответы специально будем формулировать в простых категори- ях. Начнем с тех, кто устанавливает единые правила закупок, чтобы все участники закупочных отношений строго выполняли только для них установленную совокупность дей- ствий в запланированном направ- лении и в определенный момент времени. Соответственно контроле- рам в сфере закупок нужно, чтобы установленные закупочные правила исполнялись всеми участниками и, в первую очередь, производителями общественных услуг. А что же нужно организациям бюджетной сферыкакнепосредствен- ным производителям общественных услуг? Им требуется установить быстрые и выгодные экономические отношения с хорошим для них по- ставщиком. Желательно, чтобы он был постоянный и качественно вы- полнял свои обязательства. Что для этого требуется, мы сей- час детально не рассматриваем, хотя и этот ответ тоже несложный. Нужны адекватные условия или, как я уже говорил, необходимо приложитьмак- симум усилий для устранения того самого разрыва в сознании... — Получается, что одни правила написали, другие их исполнили, а третьи исполнение правил прове- рили? — Да, все достаточно просто, мы наблюдаем классическую систему организации и управления деятель- ностью, только, скажем, на макро- уровне. Для лучшего понимания ситуа- ции я умышленно в этой модели от- ношений отдельно обозначил целую группу участников, дополнительно сегодня сопровождающих закупоч- ную деятельность производителя общественных услуг. А это ни много ни мало — операторы электронных площадок, удостоверяющие центры, уполномоченные органы, специ- ализированные организации, опера- торы федеральной и региональной информационных систем, различ- ные образовательные учреждения, специализирующиеся на подготовке специалистов для сферы закупок, общественные организации и дру- гие, скажем так, помощники. Вот в такой немалочисленной компании производитель общественных услуг с помощью, например, электронных торгов приходит на рынок в поиске поставщика, чтобы закупить необ- ходимые для потребителя товары, работы, услуги. Вроде бы все понятно, но в такой ситуации уместно было бывспомнить известные строки из стихотворения Эдуарда Успенского: «Ведь для хо- рошего для рыбака удочка только нужна и река!». Теперь давайте посмотрим, сколь- ко одновременно в рамках этих правил формируется неструктури- рованных целей для производителя общественных услуг. Это и резуль- тативность с эффективностью, и выделение средств через госзакупки малому бизнесу и другим социаль- ным организациям, добавьте цели по борьбе с коррупцией и различными злоупотреблениями, обеспечение гласности и прозрачности и многое другое. Переводя на язык экономики, все это, конечно же, представляет не что иное, как затраты, которые выраже- ны не только в денежном эквивален- те. Вся эта совокупность расходов от- ражается в стоимости производимых общественных услуг. Значит, в условиях эффективной деятельности должны производиться в конечном итоге такие по ценности общественные услуги, которые бы оправдывали существование данной модели деятельности в сфере госза- купок. Именно при таких условиях социальная сфера общественного производства в этом направлении бу- дет являться активом национальной экономики, а не пассивом. — Но мы не увидели здесь по- требителя... — Действительно, самый глав- ный, казалось бы, участник, ради которого все выше названное и про- исходит, — тот самый конкретный потребитель общественных услуг в действующем законодательстве и в сознании соучастников закупочного процесса скромно спрятался за таким понятием, как «государственные и муниципальные нужды». Выбор должен быть всегда —А каковы интересы потребите- ля общественных услуг? — Его интересует только каче- ственный конечный продукт — те самыеобщественныеуслугиотучреж- дений социальной сферы. Поверьте, ему неинтересно, как планируются закупки, каким способом они про- водятся, кто и как их контролирует. Когда гражданинпокупает какой-ли- бо товар, онже не хочет знать, откуда у производителя появился необходи- мый для его изготовления внутрен- ний элемент. Он приобретает его со всей совокупностью характеристик технических, функциональных, экс- плуатационных, а где он что закупал, как и у кого, во всемцивилизованном мире для покупателя неважно. И заметьте, у него всегда должен быть альтернативный выбор, но только не в границах «есть или нет». Поэтому, повторюсь, потребителя интересует только наличие у произво- дителя общественных услуг товара, его характеристики и стоимость. А все выше перечисленное—это просто обычные внутрипроизводственные процессы конкурентосостоятельных производителей, присущие любому виду деятельности общественного производства.Поверьте, никто вмире ничего лучшего не придумал. На практике же приходится одно- временно решать множество разно- характерных задач при реализации всех техравно важныхпредпочтений, которые заявили все участники гос- закупок, независимо от их статуса и полномочий. Понятно, что каждый участник закупок считает свою цель главной, незаменимой и, конечно же, очень старается в этомпреуспеть. Такие си- туации современная наука об управ- лении трактует простой формулой: «много неструктурированных целей — нет целей». Еще более 200 лет на- зад известный немецкий мыслитель и физик Лихтенберг заметил: «Пы- таться сделать все сразу — значит ничего не сделать». Именно поэтому в нашем случае система отношений в сфере закупок становится разбалан- сированной. Поэтому сегодня на практике все вроде бы делается по правилам, а эффективность производства и удов- летворение потребителей конечным продуктомне обеспечивается.Иными словами, в этих условиях необходимо было бы обозначить в качестве при- оритета одну, максимум две цели. Остальные должны быть соподчине- ны главному. Таковы объективные законыэкономики, которые, конечно же, можно игнорировать, но тогда мы все время будем получать не те результаты, накоторыемырассчиты- ваем как потребители общественных услуг. — Тогда кто из участников заку- пок главнее и какая у них основная цель? — Главный здесь — потребитель конечного результата, он заказчик общественных услуг, он платит на- логи и предлагает учреждениям со- циальной сферы организовать в его пользу эффективное производство техсамыххорошихобщественныхус- луг. Поэтому только на него должны ориентироваться предпочтения всех остальных участников. Думаю, в этих условиях требуется создание нового менее затратного, но высокоэффективного контура управления закупками, в котором вся закупочная деятельность при ее формировании и реализации через систему ресурсного обеспечения должна быть сориентирована именно напотребителяобщественныхуслуги подчинена расширениюправа выбора на удовлетворение его потребностей. Собственно, это именно то, для чего сегодня созданы и работают учреж- дения бюджетной сферыкакпроизво- дители общественных услуг. Поэтому производители в рамках закупочной деятельности должны иметь нуж- ный объем институциональной и функциональной самостоятельности в принимаемых экономических и производственных решениях, в том числе сопровождающихправо выбора необходимых эффективных и совре- менных технологий установления от- ношений с поставщиками ресурсов во имя максимального удовлетворения потребителя общественных услуг. В противном случае их деятельность будет оставаться малоценной для по- требителя. Система шагов в масштабах страны —ЭдуардИгоревич, что предпри- нимается на федеральном уровне, чтобы исправить ситуацию? — Если посмотреть, как сегодня формулируется повестка реформи- рования социального сектора эко- номики, то нетрудно увидеть четко выраженную в этом направлении систему шагов, предпринимаемых в масштабах страны. Несколько лет назад федеральным законом 83-ФЗ, касающимся совершенствования правового положения государствен- ных и муниципальных учреждений, впервые было дано право производи- телям общественных услуг стать пол- ноценными участниками свободных экономических отношений. Далее си- стема управления производителями общественных услуг была переведена на систему государственных заданий попроизводству общественныхуслуг. Одновременно были сделаны даль- нейшие шаги по расширению прав потребителей, получивших возмож- ность выбирать выгодного для них производителя. Некоторым образом упразднено прикрепление по терри- ториальному признаку конкретного потребителя к конкретному учреж- дению бюджетной сферы. В настоящее время готовится за- конопроект («о госзаказе») по пере- ходу на оказание государственных и муниципальных услуг на конку- рентной основе. Одним словом, на рынок субсидируемых из бюджета общественных услуг получат доступ все производители вне зависимо- сти от их формы собственности. В результате все учреждения станут полноценными субъектами конку- рентных отношений. Собственно, это и так сегодня видно на примере общественных услуг, оплачиваемых из личных средств граждан. Сегодня, таким образом, создаются условия для появления конкурентного рынка хороших общественных услуг, когда у потребителя появляется требуемый для него выбор, а у производителя — мотивация для конкурентной эффективности производства и соот- ветствующего поведения на рынке, за право его выбора потенциальными потребителями. — А что делается тогда в сфере госзакупок в рамках наметившихся тенденций? — Это абсолютно объективный вопрос и одновременно большая про- блема. В действующих закупочных правилах пока не созданы условия для расширения возможностей про- изводителей общественных услуг выстроить свои внутренние индиви- дуальные системы закупок сообразно моделям конкурентного развития самих производителей обществен- ных услуг. Поэтому, к сожалению, развитие сферы госзакупок пока не идет в сторону, необходимую для развития индивидуальной системы ресурсного обеспеченияпроизводства в рамках концепции кастомизации общественных услуг, как принято называть массовое производство, ориентированное на индивидуальные потребности. Полагаю, что те регионы, где бы- стрее осознают эту истину, получат значительное конкурентное преиму- щество в развитии как человеческого капитала, так и непосредственно че- ловека как личности. В связи с этим уместно сегодня вспомнить мысль Уэллса, утверждавшего, что «тот, кто не смотрит вперед, оказывается позади». На принципах экономической науки —Как вы рассматриваете недав- но высказанные предложения реги- онального управленияФедеральной антимонопольной службы по поводу расширения полномочий управле- ния госзакупок (см. «ЛГ» за 1 июня)? —Давайте и здесь постараемся во всем разобраться, поставив во главу угла объективные факты. В частно- сти, ключевой причиной, на которой основывались эти предложения, был назван «нескончаемый поток жалоб на действия самостоятельных заказ- чиков при проведении закупок». Но так ли все обстоит на самом деле? Во-первых, институт «самостоя- тельного» заказчика по конкурент- ным процедурам в социальной сфере начал действовать лишь с 2014 года. Иными словами, заказчики только начали развиваться, осознавать свою реальную эффективность и дополни- тельные конкурентные преимуще- ства. И на этом пути у них появились уже первые значительные успехи. До этого момента (с 2006 года) все значи- мые конкурентные процедуры были централизованы как раз в управле- нии госзакупок. Во-вторых, давайте посмотрим масштабы так называемого «нескон- чаемого потока» жалоб на примере деятельности государственных и муниципальных заказчиков в 2015 году. По данным Единой информа- ционной системы РФ, общее коли- чество закупок, обжалованных в региональном УФАС, составило по государственным торгам111 из более 73 тысяч проведенных процедур, а по муниципальным — 52 из 127,2 тысячи процедур. В процентном отношении получается ничтожно малая цифра — 0,1 и 0,04 процента соответственно. За пять месяцев 2016 года в региональноеУФАСпоступило лишь 28 жалоб по процедурам госу- дарственных заказчиков и 9 жалоб по закупкам муниципальных заказ- чиков. Как видим, ни о каких 150 жалобах, а именно эта цифра была названа в упомянутой публикации, не может быть и речи. —Как в целом оценить приведен- ные вами цифры? — Однозначно можно сказать, что нет никакого «нескончаемого потока» жалоб, да и быть не может. Налицо обычная и естественная во всем мире деловая практика хозяй- ственных согласований, присущая буквально всем субъектам экономи- ческой деятельности вне зависимости от форм собственности. Причем фак- тическое число жалоб в соотнесении с общим объемом проводимых госу- дарственными и муниципальными заказчиками сделок в год сопостави- мо со статистической погрешностью. Яспециально посмотрелцифрына официальном электронномфедераль- ном источнике информации о разно- гласиях хозяйствующих субъектов в рамках арбитражной практики. Оказалось, что в целом по стране за 2015 год возникло полтора миллиона споров. Но тогда становится очевид- ным, что масштабы «нескончаемого потока» жалоб в сфере госзакупок крайне преувеличены. Поверьте, абсолютное большин- ство противоречий на самом деле разрешаются еще на стадии пред- контрактной работы. При этом во главу угла всегда ставятся интересы конкретных потребителей госуслуг, чтобы они получили максимальную пользу от произведенной закупки. Разграничив полномочия — В упомянутой публикации го- ворилось и о том, что врачи должны лечить, а не заниматься закупками. Эдуард Игоревич, что вы думаете об этом? — Конечно же, только врач и должен лечить пациентов. Однако приведенное выше утверждение не лишено известной доли лукавства. Дескать, больница — это только вра- чи, а школа— только учителя. И вот уже ресурсное обеспечение и систему закупок начинают рассматривать изолированно от механизмов орга- низации производственной деятель- ности в целом и, что самое главное, конечного экономического продукта в виде общественной услуги. С точки зрения науки такой подход проти- воречит принципам организации эффективной экономической дея- тельности. Чтобы в этом убедиться, достаточно вспомнить обозначенный еще Карлом Марксом самый первый экономический закон на основе кол- лективного производства — закон экономии времени. —Высчитаете, что здесь происхо- дит некая подмена понятийи в целом экономических смыслов? — Безусловно. И такая подмена негативно сказывается на эффектив- ности производства общественной услуги и уровне интересов потреби- телей. На самом деле и больницы, и школы являются полноценными организациями, занятыми в коллек- тивном производстве общественных услуг. Соответственно в их структуру включенывсе необходимые для этого основные, вспомогательные и обслу- живающие элементы. Конечно же, и школы, и больни- цы по-разному структурируются и развиваются исходя из специфики своей деятельности. Но они четко ее формируют в соответствии с основами организации производственной дея- тельности. Поэтому они ни в чем не отличаются по экономической сути от любой другой организации обще- ственного производства. Представьте себе это как часы, где каждое зубчатое колесо выполняет своюитолько своюфункцию. Главное же в этом механизме заключается в том, что вся совокупность входящих в него элементов всегда должна быть четко структурирована и объединена между собой единой внутренней це- лью. Только так можно обеспечить правильный конечный результат. Как заметил известныйфранцузский философЛ. Вовенарга, совершенство часов заключается не в быстром, а в верном ходе. Значит, и в больнице должен быть свой профессионально организован- ный закупочный индивидуальный институт. Этонеотъемлемый элемент общей деятельности, гарантирую- щий эффективное ресурсное обеспе- чение в рамках единой внутренней цели — обеспечить конкурентное производство качественных обще- ственных услуг. Одним словом, мы должны осоз- нать, что в условиях эффективного производства общественных услуг необходимо минимизировать затра- ты на содержание и развитие парал- лельных институтов. Иначе вот что получается. Внутренний институт у самого производителя обществен- ных услуг вроде бы есть, но он плохо работает или, что еще хуже, только номинально. А внешний институт, экономически никак не связанный с внутренними элементами управ- ления производителя обществен- ных услуг и его единой целью, не несет никакой ответственности за конечный результат перед потреби- телями. По существу во внутреннем виде деятельности производителя общественных услуг и его системе организации производства в целом появляется некий, образно выража- ясь, «экономический протез». Представьте образную аналогию, когда у человека есть собственный орган, но он не очень правильно функционирует, и тогда его подклю- чают к внешнему искусственному элементу, например, к системе обе- спечения дыхания. Думаю, всем по- нятныреальные возможности такого человека. Увы, то же самое происхо- дит и на уровне целой организации, производящей общественные услуги для нас, потребителей. Поэтому нам не стоит обманывать себя непрофес- сиональными стереотипами. Такой подход не пойдет на пользу конкрет- ному потребителю. А поскольку ресурсное обеспече- ние и его ключевой элемент — за- купки — являются экономическим видом деятельности, работой с рын- ками ресурсов и поставщиками, безусловно, должны заниматься именно специалисты с базовым экономическим образованием и про- фессиональной подготовкой для этой сферы деятельности. Поэтому, если в больнице врач или еще любой другой специалист, не имеющий соответствующей ква- лификации, выполняет несвой- ственные ему функции, значит, в этом учреждении просто не органи- зован правильным образом такой ключевой вид деятельности, как ресурсное обеспечение производства общественных услуг. Или больница в нем не нуждается, но тогда сразу возникает вопрос об эффективности деятельности такого учреждения и уровне качествапроизводимых обще- ственных услуг. — А как на федеральном уровне урегулирован этот вопрос в рамках законодательства о контрактной системе в сфере закупок? — Понимая природу экономиче- ских отношений, формирующихся в сфере закупок, федеральный регу- лятор четко разграничил все полно- мочия участников этой деятельности. Поэтому в рамках действующего законодательства сегоднядляуполно- моченных органов установленкрайне маленький объем полномочий для участия в подготовке аукционной до- кументации.Фактически онкасается процедурытехнического информиро- вания потенциальных поставщиков о времени, месте и порядке исполне- ния установленных инструкций при проведении торгов. Все остальные ключевые полномочия закреплены непосредственно за заказчиком. В общем объеме это примерно 85 про- центов. Винтересы заказчика входят как раз процессыформирования цен- ности эффектов закупки, начиная от возникновения мотивации участия в закупках у потенциального круга поставщиков и заканчивая потенциа- лом точности характеристик предме- тазакупкитребованиямпотребителей общественных услуг. — И что же все-таки должен делать руководитель учреждения, занимающегосяпроизводствомобще- ственных услуг? — На самом деле здесь не стоит изобретать велосипед. Примени- тельно к внутренней организации деятельности производителя обще- ственныхуслуг все оченьпросто.Каж- дыйструктурныйэлемент, во-первых, должен быть, во-вторых, быть на правильном месте и, в-третьих, каче- ственновыполнятьсвоюфункцию.Это в полной мере относится и к системе ресурсного обеспечения, включая за- купочную деятельность. Более того, руководителям орга- низаций социальной сферы в свою очередь необходимо также понимать одно важное обстоятельство. Еслиони организуют совмещение внутренних функций, то тогда от данногопроцесса необходимополучатьтакойрезультат, которыйнесоизмеримо будет выше по ценности, чемв случаях от раздельно- го исполнения функций. Иными словами, руководителю необходимо делать соответствующие расчеты и оценки в границах науки об управлении и экономических за- конов в целом. В противном случае качественно не будет исполняться ни одна, ни другая функция. Понятно, что все это будет не в пользу покупа- теля общественных услуг. Сегодняшний день — В каком состоянии в нашем ре- гионенаходитсяконтрактнаясистема в сфере закупок? — Контрактная система области находится в стадии непрерывного развития. Судите сами. Липецкая об- ласть ежегодно улучшает свое место в рейтинге прозрачности закупочной деятельности среди субъектов РФ. Еслив2011годунашрегионбыллишь 56-м, то в 2014-м — переместился на двенадцатое, а в 2015-м — уже на второе место. Теперьнесколькооценокпоитогам пятимесяцевтекущегогода.Объемот- клоненийотсвоевременностиисполне- нияконсолидированногоплана-графи- каобластипоконкурентнымзакупкам составил всего лишь 0,3 процента, это немногим более 8 миллионов из 7,8 миллиарда рублей. В предыдущие годызакупочнаядисциплинаникогда не достигала такого высокого уровня. Количествонесостоявшихсяторговпо консолидированным закупкам по ре- зультатампроведенныхконкурентных процедур составило 29 процентов, это абсолютныйминимум за всюисторию закупочной деятельности области. Экономиябюджетныхсредствгосудар- ственнымиимуниципальными заказ- чиками по результатам проведенных конкурентных процедур составила порядка 1,2 миллиарда рублей. Темнеменееостаютсяещебольшие возможности для дальнейшего роста. Производители общественных услуг могут обеспечить дальнейшее разви- тие конкуренции и расширение права выбора покупателям общественных услуг, тем самым сформировать реги- ональный рынок услуг длянаселения области. И в этом им должна способ- ствовать эффективная индивидуаль- ная система ресурсного обеспечения как одиниз ключевых конкурентных источников клиентоориентирован- ного управления деятельностью на пути удовлетворения потребностей потребителя. 6 ЛИПЕЦКАЯ ГАЗЕТА № 117-118/25245-25246/22 ИЮНЯ 2016 Финансовый вестник Основные характеристики региональных закупок для государственных и муниципальных нужд Липецкой области Табл. 1 Экономические параметры 2014 2015 2016 Расходы бюджета области, млрд. руб. 54,0 58,8 50,1 Объем региональных закупок, млрд. руб. 20,9 20,4 22,9 Доля региональных закупок в расходах бюджета области, % 39 35 46 Табл. 2 Экономические параметры 2013 2014 2015 5 мес. 2016 Объем конкурентных закупок, млрд. руб. 21,4 18,6 17,1 7,8 Экономия бюджетных средств, млрд. руб./% 1,7/6,8 1,9/10 1,8/10 1,2/15 Подготовили Сергей Кибальниченко и Галина Чернышова.