Липецкая газета. 1995 г. (г. Липецк)

о п рин ятии зак она о б о б щ и х принципах 1 3 се н т я б р я 19 9 5 г . о р г анизации местно го с амоуп равлени я № 18 2 ( 9 9 6 ) — Чем, на ваш взгляд, объясняется столь до ­ лгий срок, понадобившийся для принятия доку ­ мента? Ведь самыми высокопоставленными ли­ цами государства давно и неоднократно гово­ рилось о необходимости «скорейшего», «неза ­ медлительного», «первоочередного» принятия федерального закона о местном самоуправле ­ нии. Ю .И . АЛТУХОВ: — Д а , действительно , мне пр ишлось не р аз бывать в Москве — на п арламентских слуша­ ниях в Государственной Думе , на В сероссийс­ ко м совешаний по местному самоу пр авлению , г де прини мались очень нужные рекомендации и важные решения о необходимости Закона «Об общих основах местного самоу пр авления». Но дело не двигалось дальше деклараций. По ­ чему? Чтобы ответить на ваш во прос , давайте вернемся немножечко назад. В сентябре 1993 года Указом № 1400 Б. Ельцин у пр азднил Со­ веты народных де п утатов. Начался трудный и весьма болезненный процесс ре формирования пре дставительных органов власти. Их главная задача на перехо дный перио д состоит в том , чт обы соз дать пр авовую базу для выборов пос­ тоянных органов власти , преж де всего законо­ дательных собраний. Процесс этот со провож­ дался известными перекос ами в сторону ис пол­ ни тельной вертикали власти. Всту пивший в сил у федеральный Закон во многом ликвиди­ рует дисбаланс властей. Ведь до этого по извес тному Указу прези­ дента № 1760 от 26 октября 1993 года «О ре­ форме местного самоу пр авления в Росси йской Федерации» местное самоу пр авление прос то- на прос то «нанизывалось» на ис полни тельную вертикаль , та к к ак главой местного самоу пр ав­ ления являлся ранее назначенный глава адми­ нистрации. Но соответствует ли это Конституции? Ведь статья 12 гласит: «Органы местного самоу п­ р авления не входят в систему органов государ­ ственной власти» , а в с татье 131 пря мо за пис а­ но: «Структура органов местного самоу пр ав­ ления о пре деляется населением самостоятель­ но». Состоявшимися по чти четыре месяца назад выборами глав местных администраций мы у себя в области сделали решительный шаг к ре­ ализации конституционных положений о мес­ тном самоу пр авлении как самоорганизации са­ мих жителей. Давайте еще раз вчитаемся в статью 130 Конституции: «Местное самоу пр ав­ ление осуществляется гражданами п утем рефе­ рендума , выб оров , других форм пря мого воле­ изъявления , I через выборные и другие органы местного самоу пр авления». Проведя выборы глав ис полни тельной власти на местах , мы с де­ лали первый ш аг. Вторым — и важнейшим — будет приня тие областного закона «Об общих принцип ах организации местного самоу пр ав­ ления в Л и пецкой обл асти». Как уже было сказано. Закон устанавлива­ ет ба. 1 анс властей местного самоуправления. Ка ­ ким же видится разработчикам областного за ­ конопроекта представительный орган власти местного самоуправления? А.Н. НИКОНОВ: — По твердому убеждению разработчиков законо проек та , пре дставительный орган влас­ ти местного самоу пр авления муници п ального образования (мы пре длагаем его именовать Со­ ветом) должен быть полнокровны м органом власти и являться юридическим лицом. В исключительном его ведении , на наш в згля д , должны находиться следующие во про­ сы: приня тие общеобязательных пр авил по пре дметам ведения муници п ального образова­ ния , пре дусмотренных уставом муници п ально­ го образования; утверждение местного бюдже­ та и отчета о его ис полнении; приня тие пл анов и_ прогр амм развития муници п ального образо­ вания , утверждение отчетов об их ис полнении; установление местных налогов и сборов; уста­ новление поря дка у пр авления и рас поряжения муници п альной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоу пр авле­ ния и должностных лиц местного самоу пр ав­ ления в соответствии с уставами муници п аль­ ных образований. Возглавить такой орган рабочая комиссия по доработке законо проек та пре длагает пре д­ седателю , избир аемому из числа де п утатов го ­ рода и района , в свою о чередь избираемых на основе всеобщего , равн ого и пря мого избира­ тельного пр ава , тайным голосов анием в соот­ ветствии с федеральными законами и закона­ ми области. Все решения пре дставительного органа мес­ тного самоу пр авления прини маются в колле­ гиальном поря дке. — Предусматривается ли в проекте облас ­ тного закона какая-либо ответственность орга­ нов местного самоуправления перед населени­ ем и государством? А.Н. НИКОНОВ: — Да. Статьи 48 и 49 законо проек та о пре­ деляют ответственность органов местного са­ моу пр авления , должностных лиц в случае ут­ раты доверия населения. Порядок и условия такой ответственности должны о пре деляться уставами городов , рай онов , сельсове тов и иных муници п альных образований. Ответственность же пере д государством на­ сту п ает в случае нарушения ими Конституции РФ , Ус тава Ли пецкой обл асти , фе деральных и областных законов , уставов. Заключение суда о призн ании несоответст­ вия деятельности органа местного самоу пр ав­ ления , выб орного должностного лица местно­ го самоу пр авления Конституции Росси йской Федерации , Ус таву Л и пецкой обл асти , феде­ ральным законам , з аконам области , уставу му­ ници п ального образования является основани­ ем для рассмотрения Ли пецки м областным Со­ бранием де п утатов во прос а о прекр ащении полно мочий соответствующего органа местно­ го самоу пр авления , выб орного должностного лица местного самоу пр авления. Прекращение полно мочий органа местного самоу пр авления , выб орного должностного лица местного само­ у пр авления и одновременно назначение новых выборов осуществляются по з акону Ли пецкой обл асти. — Закон «Об общих принципах организации .местного самоуправления в Липецкой области» рождался не менее тяжело, чем федеральный: на его создание уш.до куда больше времени, чем на другие областные законы. Только ли «слож ­ ностью материала» объясняется длительный срок разработки документа? Каковы были осо ­ бенности подготовки именно этого проекта? Л.Б. СЕЛИХОВА: — Закон о принцип ах местного самоу пр ав­ ления , в с амом деле , в ра зр аботке был одним из самых трудных. И вот по чему. Слом прежней сис темы в стране произошел быс трее , чем из­ менилось сознание людей. Более того , ма ссо­ вое созн ание не приняло многие из пре длагае­ мых ему ориентиров и ценностей. Не случайно' пол тора года в Думе обсуждались различные варианты законо проек тов о местном самоу пр ав­ лении , бер ущие за основу как за п адные , р оссий­ ские дореволюционные , та к и сове тскую моде­ ли. Немало этих вариантов пос ту пило и в об­ л астное Собрание. Все они тщательно изуча­ лись , на з аметку бралось все ценное. В итоге за основу мы взяли проек т , ра зр аботанный гру п ­ пой де п утатов во главе с де п утатом Думы М у ­ равьевым: его основные положения исхо дили из тех форм демократии , ко торые были о пробов ат ны в нашей стране в после дние десятилетия. Эти формы имеют отработанный механизм реали­ зации и более поня тны народу. Немало положе­ ний было переня то и из других проек тов. При ­ влекли мы к работе над законо проек том насе- шения пробле м территории и ее жителей , п о ­ скольк у бюджет с п ускается сверху вниз из рай­ она , н и необхо димых служб , п оскольк у их не на что содержать , о твечает за широкий с пек тр во­ просов нор мального жизнеобес пе чения терри­ тории. В то время , к ак более 50% населения тру­ дится в Ли пецке , наша сельск ая администрация от налоговых пл атежей городских пре д прия тий отчислений в свой бюджет не имеет. Более того , даже пре д прия тия , нах о дящиеся на территории администрации и вносящие весомый вклад в районный бюджет , на нап олняе мость нашего бюджета существенно не влияют. Почему? Да прос то наверху происхо дит перер ас пре деление средств , и мы пол учаем крохи. Не странно ли: наша территория , сос тавляя пя тую часть района шения той или иной пробле мы обратиться к со- седу-де п утату , чем и дти в администрацию к на­ чальству. Вот Почему , я с читаю , в осс тановление де п у­ татского кор п уса на уровне села , рай он а— дело пр авильное. Полезно это и по тому , чт о после не­ о днократных сокращений а пп арат сельской ад­ министрации нынче невелик , а з абот — море. Работать стало оч ень трудно. По проб уй ту же по дворную перепись прове ди. А де п утаты всег­ да по могут , да еще и с народом поговоря т , о своей р аботе расскажут , в чем п о мощь нужна — узнают. Словом , пр оек т в этом пл ане все ставит на свои места. Да и многие другие во просы , ко торые сегод­ ня кажутся неразрешимыми , с приня тием зако- К р у г лый с т о л «Л и п е ц к о й г а з е т ы» НА РОДОВЛАСТИЕ СТАНОВЛЕНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ 1 Ч:Ь в муках рождался федеральный Закон «Об общих при ­ нцип ах местно го самоу пр авления в Росси йской Ф ед е ­ рации». Трихеды е го прини мала Государственная Дума , дважды отклонял Совет Федерации . Но вот , на конец , 28 ав г уста с . г . многострадальный до кумент по д пис ал прези дент , и с 1 сентября , п осле оп убликования в « Рос­ си й с кой г азете» , он вс ту пил в сил у. Высту п ая на днях на заседании комиссии по дора ­ ботке областно го за коно прое к та «Об общ их принцип ах ор ганизации местно го самоу пр авления» , член С ове та Ф едерации , пре дседатель областного Собрания д е п у ­ татов О.П. Королев назвал этот Закон «революционным». И здесь нет пре увеличения . В первые в ис тории россий ­ с ко й государственности местная власть , ме с тное само ­ у пр авление пол учили реальные законодательные гаран ­ тии . Чего стои т только положение с татьи 14 Закона , гл а ­ сящ ее , чт о «н аличие выборных органов местно го сам о ­ у пр авления муници п альных образований является обя ­ зательным»! Завтра областное Собрание де п утатов рассмо 'фит во втором чтении прое к т уже областного закона «Об об ­ щ их принцип ах ор ганизации местно го самоу пр авления в Л и пецкой обл асти». Без малого пол тора года шла р а - ' бота над ним в комитетах и комиссиях областного з а ­ конодательного Собрания. А накануне его рассмотрения встретились за " кр у г ­ лым столом " «Л и пецкой г азеты» разработчики докумен ­ т у члены комиссии по доработке законо проек та «Об! общих принцип ах ор ганизации местного самоу пр авле ­ ния в Л и пецкой обл асти» Юрий Иванович АЛТУХОВ — пре дседатель комиссии , з аместитель прё дседателя об ­ ластно го Собрания де п утатов ; Александр Николаевич ! НИКОНОВ —заместитель пре дседателя комиссии , п р е д - , се датель комитета областно го Собрания по воп ро с ам ; местного самоу пр авления и работе с де п утатами; Л юд ­ мила Борисовна СЕЛИХОВА — заместитель пре дседа ­ теля комитета областного Собрания по вопрос ам м е с - ' тно го самоу пр авления и работе с де п утатами ; глава Сырской сельской администрации Л и пецко го р айона Анатолий Михайлович СМОТ Р ОВ; гл ава Казацкой сель-1 с кой администрации Елецкого района Михаил Алексе ­ евич ГО РЕЛ ЬКОВ. Естественно , чт о первый вопрос з адан пре дсе - { дателю комиссии . ление — ведь людям по э тому закону пре дстоит жить. Более ста попр авок и пре дложений было присл ано в комиссию после п убликации в «ЛГ» законо проек та — и они очень по могли нам. Свою ле п ту внесли де п утаты всех уровней , гл а­ вы городских , рай онных , сельских администра­ ций , прав ове ды. Когда был приня т Думой , а з атем по д пис ан прези дентом федеральный Закон «Об общих принцип ах организации местного самоу пр авле­ ния в Росси йской Федерации» , в нашей раб о те насту пил о чередной эта п: необхо димо было при­ вес ти областной законо проек т в соответствие с этим Законом. Мы более четко о пре делили пре д­ ставительные и ис полни тельные органы местной власти , конкре тнее обозначили их полно мочия. Однако это вовсе не значит , чт о обл астной закон прос то дублирует положения Закона фе­ дерального. Надо отчетливо пони мать: феде­ ральный Закон — это лишь те рамки , в ко торые в пише тся картина , о тражающая местные усло­ вия. Но и охватывая местную с пеци фику , о дин- единственный закон не может учесть и отразить все ас пек ты и особенности местного самоу пр ав­ ления. Недаром он называется «Об общих при­ нцип ах...» Дальнейшая конкретизация характе­ ра местного самоу пр авления — на принцип ах , з аложенных в областном законе , — б удет осу­ ществляться в других документах. В частности , б ольшое зн ачение будут иметь уставы местных образований. В них будут на деле реализованы все положения , ко торые изложены в статьях за­ кона. — Чего вы ждете от нового областного зако ­ на? Считаете ли вы, что предлагаемая законоп ­ роектом система построения местной власти на­ деляет ее достаточной самостоятельностью? В чем вы видите слабые или сильные стороны за ­ конопроекта? А .М . СМОТРОВ: — Я возглавляю самую большую в области сельскую администрацию — на нашей террито­ рии прожив ает более 9 тысяч человек. Однако положение дел сегодня не дает администрации возможностей в полной мере удовлетворять ин­ тересы населения. Ситуация пок а п арадоксаль­ ная: администрация , не и мея ни средств для ре­ по н аселению , п ол учает всего 3-5% средств от районного бюджета. Закон же все пос тавит на свои места: пре дусматривается формирование бюджета , исхо дя хотя бы из минимальных по т­ ребностей территорий. Понятно , чт о р ассчиты­ вать на удовлетворение всех за просов не прихо­ дится — не та экономическая ситуация. Но мы будем знать: на самое необходимое средства в бюджете пре дусмотрены. А это значит , не пр и­ дется выбивать , клян чить , выпраш ив ать — час­ то в п устую — нужные территории деньги. Меж­ ду про чим , те с амые , чт о з аработаны нашими же жителями и отчислены в виде налогов на пре д прия тиях района и города. Закон это про­ тиворечие устранит. Что касается разделения властей , т о , п о- мо­ ему , спори ть не о чем: власть должна быть и пре дставительная , и исполни тельная. Кто из глав сельских администраций , особенно тех , к то давно везет этот воз , м оже т сегодня заявить , чт о де п утатский кор п ус на селе был не нужен? Ду ­ маю , та ких не н айдется. Ведь устранив де п утат­ ский кор п ус в самом низовом звене , у нас бук ­ вально выбили о пор у для нормальной работы. Сужу по своей администрации: у нас в свое вре­ мя был сельский Совет из 75 человек , п о том его сократили до 30 , а з атем он был у пр азднен. Это сколько же по мощников — а в де п утаты изби­ рались не после дние на селе люди — было отня­ то у нас! А ведь они не только прини мали от име­ ни избирателей важные для села решения. Они ’ безвозмездно , р уководствуясь чурством долга и личной ответственности , делали мас!су полезных дел. Буквально на каждой улице было на кого ' о пере ться. Общаясь с людьми , де п утаты знали их нужды и добивались конкретной по мощи им , кон такт населения с ними был куда теснее и пос­ тояннее , чем с тем же старо.стой , ко торый был избран на сходе. Я не хочу сказать , чт о с тарос­ ты на работают: у нас есть отличные люди , ко ­ торые с душой относятся к делу. Но у них нет ни широких полно мочий , н и прос то физической возможности встретиться с каждым человеком. А де п утатский кор п ус — встречался , о тчитывал­ ся об этом , исхо дя из анализа ситуации , намеча­ л ись конкре тные меро прия тия. Да и чисто пси­ хологи чески жителю села было проще для ре­ на от п адут сами собой. Взять хотя бы должность главы администрации — часть людей на нее се­ годня назначена сверху , ча с ть — выбрана сни­ зу. По закону же эта должность только выбор­ ная , а зн ачит , нар о д выберет достойного , а не удобного начальству. Отсюда — более тесный контакт с людьми , б ольшее вз аимное доверие и с прос . А бояться с прос а — ни главе администрации со стороны де п утатов , н и де п утатам со сторо­ ны избирателей — не стоит. В строгой отчетнос­ ти и контроле ничего зазорного нет. Это по мо­ жет делать меньше ошибок и про махов. Ну , а е сли человек , обле ченный властью , ок ажется не на высоте , з абудет , ко му и ради чего служит , т о н аличие де п утатского кор п уса по может пос та­ вить его на место. К тому же законо проек т не до п ускает соединения в одном лице главы пре д- . ставительной и ис полни тельной власти — а это тоже надежная страховка от злоу по треблений. Возможно , м оя положи тельная оценка зако­ но проек та в чем-то субъективна: ведь я прини­ мал участие в его разработке , вн осил з амечания и пре дложения. Коль они были учтены и приня­ ты , наверн ое , в н их было р ациональное зерно. Но ведь десятки пре дложений и замечаний сде­ лали и другие — те , к то хочет , чт обы с амоу п­ р авление у нас было демократичным и эффек­ тивным. Поэтому , думаю , документ пр авильно трактует основные принципы с амоу пр авления. Хотя это вовсе не исключает , чт о жизнь б удет вносить в него свои коррективы. Однако и в нынешнем виде он неоценим для наведения по­ ря дка в том хаосе , в ко тором мы все пок а жи ­ вем. — Не кажется ли вам, что четкое разграниче­ ние полномочий между представительной и ис­ полнительной властью, предусматриваемое зако­ нопроектом, тем не менее не исключает трений между этими двумя ветвями? Ведь в последнее время исполнительная власть имела явный пе­ ревес... М .А. ГОРЕЛЬКОВ: — В самом деле , п о сию пор у глава сельской администрации является одновременно руково­ дителем и пре дставительной , и исполни тельной власти. А это обстоятельство дает ему до пол­ ни тельно возможности воздействовать на вы­ борный орган. Вот только пр авильно ли это? Уверен , эт о непр авильно и не на польз у делу. Ведь думать надо не только о себе и по д себя готовить законы. Если думать о людях и инте­ ресах дела , т о вполне спр аведливо разграни­ чить эти функции , к ак то пре дус|мотрено зако­ но проек том. На сельском уровне Должен быть .сельсовет со своим пре дседателем , на рай он­ но м — районный. Они будут осуществлять как контрольные функции над ис полни тельной властью , та к и по могать ей. Лучше это будет и для населения. Мы прекр асно по мним: если человек не находил по ддержки в своем сельсо­ вете , он шел к р айонным де п утатам , и не услы­ шанным не оставался. Необходимость разграничения властей , кс тати , п о ддерживают и мои коллеги в районе: об этом у нас не раз шла речь. В про чем , в оп­ ре деленных обстоятельствах , напр и мер , пр и малочисленности населения на территории , нет б ольшой бе ды и в совмещении должностей ру­ ководителя Совета и ис полни тельной власти. Главное , в чел овеке не ошиби ться. Вообще же , чт о к асается законо проек та , т о э то очень своевременный документ. Довольно разбрасывать камни , на с ту пил а пор а собирать их. Местная власть сегодня находится в по две­ шенном состоянии: ей дана самостоятельность , н о о тняты рычаги у пр авления. Приватизиро­ ванные пре д прия тия , нах о дящиеся на террито- : рии администрации , о т нее откачнулись , они ■ з аняты своими пробле мами , и воз действовать : на них для решения задач территории сложно. ■ Зато нужды людей , раб о тающих на этих пре д­ прия тиях , в се больше перекл адываются на пле­ чи местной администрации. Будь де п утатский кор п ус , он мог бы с проси ть сруководителя: «А что ты , Иван Иван ови ч , с делал для террито- ! рии , г де дымит твой завод?» И Иван Ивано- ^ ВИЧ вынужден был бы по мочь территории , г де живут его рабочие. А сегодня местная админис­ трация должна сама решать все во просы жиз­ необеспе чения , чт о о чень не прос то. Развити е ин фраструктуры , рем он т и содержание жилья , соци ально-культурных объектов — все на на­ ших пле чах. Обес пе чение то пливо м , в о дой , т орговое обсл уживание и так далее — тоже наша забота. Зато штат и бюджет — более чем скромные. Вот и не знаешь порой , чт о о тве­ тить , ког да прихо дит к тебе человек со своей просьбой , И ра д бы по мочь , да нечем. Думаю , ког да закон всту пи т в силу , — а я искренне бл агодарен областному Собранию за его разработку ,— т о возрож дение де п утатско­ го кор п уса принесе т большую и реальную польз у нашему селу. Говорю так еще и по то­ му , чт о опы т работы в администрации , а пре - . жде — в ис полко ме имею большой. Де п утаты . были надежной о порой , и , думаю , та ки ми б у - . дут и вновь избранные согласно закону. ; Закон даст нам реальные возможности- с пр авиться с трудными , в опрос ами. К при ме­ ру , сей час пре д прия тия пере дают на баланс ад­ министраций социально-бытовые объекты. Но | у нас нет служб , ко торые будут по ддерживать их в надлежащем состоянии. Надеюсь , з акон , п озволи т в рамках местного бюджета такие . службы создать. " Бюджет , а вернее, е го кр айняя ограничен- , н ос ть — сегодня пос тоянная боль местных ад­ министраций. Вот у нас на территории две школы на 2 ,5 ты ся чи школьников , детсад на 90 мест. И ежедневно встает во прос: «А к ак их со­ держать?» Как организовать детям поез дку в музей , г де взять транс пор т для экскурсии по ис­ торическим местам? Согласитесь: вос пи тание по драстающего поколения — о дна из главных наших задач. И о пя ть я надеюсь на то , чт о пре­ дусмотренное законо проек том обес пе чение минимальных бюджетных по требностей , со­ з дание целевых фондов по может сделать про­ бле му менее острой. К сожалению , сей час мы можем выражать именно надежду , а не уверен­ ность , чт о з аложенный в документ принцип минимальной достаточности бюджета посл у­ жит стабилизации финансового положения администраций. Ну , а к ак он будет осущес­ твляться на пр актике , п ок ажет время. — И заключительный вопрос снова к вам, Юрий Иванович. Теперь как к заместителю председателя областного Собрания депутатов. Если завтра депутаты примут закон об органи­ зации местного самоуправления, то в какие сро­ ки и как будут реформироваться местные орга­ ны власти в Липецкой области? Ю .И . АЛТУХОВ: В перв ую очередь пре дстоит сделать очень многое по р азработке и приня тию уставов му­ ници п альных образований , т о ес ть районов и городов. В них будут о пре делены границы и состав образования , в опросы местного значе­ ния , о тносящиеся к ведению муници п ального образования. Затем будут прове дены выборы сельских глав администраций и де п утатов: в сельских Советах и в районах и городах облас­ ти. Как известно , выб оры гл ав администраций районов и города Ельца мы провели чуть рань­ ше , в мае эт ого го да. Выборами де п утатского кор п уса муници­ п альных образований в области будут сформи­ рованы пре дставительная и ис полни тельная ветви власти. . В пере ди и выборы де п утатов Ли пецкого об­ л астного Собрания де п утатов , срок полно мо­ чий которого , к ак известно , опре делен в два года. В связи с прове дением этих важных для об­ ласти поли тических кам п аний законодательно- | му Собранию пре дстоит про делать , не б оюсь | сказать этого , колосс альную работу. По нашим I расчетам , в бл иж айшее время необходимо при- | нять около двух десятков законов , чт обы обес- 1 пе чить их законодательную базу. ! Так , уже по дготовлен для рассмотрения в комитетах и комиссиях областного Собрания законо проек т «Об основах государственной службы в Ли пецкой обл асти» , напрям ую свя­ занный с приня тием федерального и областно- : го законов об основных принцип ах организа- ' ции местного самоу пр авления. | Но в заключение я вновь вынужден гово- ; рить о том , чт о Федеральному Собранию край- | не необходимо приня ть фундаментальный , на м ой взгля д , з акон о разграничении полно мо­ чий и пре дметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации. До сих пор не по д пи­ с ан прези дентом и приня тый ГосДумой закон об общих принцип ах организации государ­ ственной власти в субъекте Федерации , ко то ­ рой должен четко о пре делять статус законода­ тельной и ис полни тельной власти. Так что в пе­ ре ди у де п утатов российского п арламента и областного Собрания де п утатов , та к ск азать , ш ирокий фронт работы. «Круглый стол» вели Олег СОКОЛОВ, Александр ЦАРИК.